Las negociaciones binacionales y la inmigración

Wilfredo Lozano, Sociólogo(Opinión)

La reciente reunión de representantes de los gobiernos haitiano y dominicano en el poblado de Juana Méndez del lado haitiano es un hecho positivo en el camino de la construcción de un mejor espacio de entendimiento entre los estados haitiano y dominicano. Todos debemos apoyar este tipo de iniciativas. Sin embargo, en el desarrollo del encuentro, como en sus resultados, han surgido asuntos que merecen la atención y deben discutirse para alcanzar precisamente el fortalecimiento de lazos de cooperación estables, confianza mutua y capacidad de diálogo entre las dos naciones. En esta ocasión discuto únicamente los temas derivados de la Sentencia 168-13 del Tribunal Constitucional (TC) que allí se trataron

En verdad, la agenda de la reunión y toda la liturgia y retórica discursiva que rodeó su preparación, incluidos los escenarios regionales, podrían definirse en términos shakesperianos: una comedia de las equivocaciones.

La reunión se produjo a consecuencia de la posición asumida por Haití respecto al tema de la Sentencia 168-13. En realidad, la posición de Haití, rechazando los términos de la sentencia, era la misma que en el fondo estaba asumiendo CARICOM y había expresado la CIDH: rechazar su retroactividad, pues desconocía derechos adquiridos de los afectados. Previamente, República Dominicana había aceptado reunirse en territorio dominicano con la CIDH y discutido abiertamente el problema, de lo cual surgió un documento de la Comisión que recomendaba un respeto irrestricto a los derechos humanos de los afectados y una solución rápida y transparente del problema creado por la sentencia.

Vale decir: al reunirse ambos gobiernos y de facto admitir en la agenda el tema de la situación de los nacionales dominicanos de origen haitiano, se estaría admitiendo de hecho que esta problemática involucra a Haití, y por tanto no es un asunto de exclusiva incumbencia dominicana. Aquí hay una trampa por doble vía: los haitianos admitían ciertamente que el asunto es dominicano, pero también estaban afirmando que esa decisión les afecta; los dominicanos parecen argumentar que siendo un asunto dominicano, el mismo no puede desatender las consecuencias que tiene para Haití, ya que la sentencia se refiere sobre todo a los descendientes de nacionales haitianos nacidos en República Dominicana. Hablando en dos lenguajes diferentes ambos dicen lo mismo y repiten la misma ambivalencia: los dominicanos afirman que lo de la sentencia es de exclusiva incumbencia nacional, pero admiten discutir el asunto con la CIDH y por tanto reconocen la legitimidad de una discusión binacional como expresión de un asunto que en sus efectos tiene consecuencias extra nacionales; los haitianos reconocen que ciertamente el reconocimiento de la nacionalidad es un derecho soberano dominicano, pero parecen argumentar que como la sentencia despoja de la nacionalidad dominicana a miles de sus descendientes nacidos en Dominicana hay derecho a criticarla por parte de la nación vecina.

El terreno común para que por vías distintas ambas interpretaciones se junten es el de las violaciones a derechos humanos universales, como es el de la nacionalidad que la sentencia no solo viola, sino que retrotrae sus efectos hasta 1929. Si mi interpretación es correcta, no quedará otro camino que el de la discusión en el ámbito interamericano con la CIDH que es el camino que reconoce sin confesarlo ambos niveles o interpretaciones del problema, vale decir: hay derechos soberanos de los Estados, pero estos se ejercen en un marco de respeto a derechos humanos fundamentales que esos mismos estados han asumido como compromiso internacional.

La otra parte de la discusión es la migratoria. Aquí las confusiones continúan. Es claro que el ordenamiento migratorio es un derecho soberano de cada estado. Sin embargo, al hacer girar la discusión no en torno a ese punto sino a la regularización migratoria, que es simplemente un ejercicio específico y transitorio de un derecho más amplio que le asiste a República Dominicana en el manejo de la inmigración, quiérase o no los haitianos quedan involucrados en el debate de la migración a la República Dominicana. La razón es simple: el ingreso de miles de trabajadores extranjeros a la República Dominicana en condiciones irregulares involucra sobre todo a nacionales haitianos.

Parecería entonces que en esta situación lo único que el Estado haitiano puede y debe hacer es ordenar su casa, vale decir, dotar de documentos a sus nacionales que ingresan a la República Dominicana y controlar su frontera. Sin embargo, el asunto es más complejo. El Estado dominicano tiene el deber de controlar el ingreso a su territorio de los nacionales haitianos y de cualquier país.  Pero como se trata de un complejo y masivo proceso inmigratorio, cabe la pregunta: ¿pueden ambos estados organizar esos flujos de población a escala insular? Me temo que no, y es ahí que está el centro de la cuestión. Haití no creo que tenga la capacidad de dotar de documentación a los miles de sus nacionales que como trabajadores de temporada cruzan anualmente la frontera hacia República Dominicana. Este asunto no es únicamente de documentación, implica el asunto del control y la seguridad fronteriza. Me temo que Haití no le puede asegurar a la República Dominicana que controlará su frontera y dotará de papeles a sus nacionales que “cruzan la línea”. No creo que la complejidad que tiene este tema permita tampoco a las autoridades dominicanas afirmar que pueden controlar eficazmente a los que “cruzan la línea”. Ambos dirán retóricamente que sí pueden, pero ambos también saben que esto es poco probable.

Si los dos estados estuvieran realmente preocupados por atacar el problema más allá de la coyuntura que define la Sentencia 138-13 del TC, el debate se desplazaría a las implicaciones insulares de la política migratoria de ambos estados. La realidad es dura en ese sentido: Haití no tiene en esta materia política emigratoria que no sea la de defender derechos de sus nacionales emigrados, como lo hacen todos los estados emisores. En el caso haitiano esa defensa adquiere mayor importancia, dada la magnitud y papel de su diáspora para la sobrevivencia de la economía haitiana. Los dominicanos tampoco tienen política emigratoria, y aunque también defienden a sus nacionales emigrados me parece que lo hacen con menos intensidad. En el caso que nos ocupa –la inmigración- la política del Estado dominicano ha sido hasta hace poco la de la deportación masiva y periódica de inmigrantes haitianos, las últimas medidas de gobierno parece que comienzan a construir “otra política”, más apegada al orden institucional y potencialmente al respeto mismo de derechos humanos.

De esta manera es que aquí se presenta una novedad no discutida hasta ahora en el país. Se trata de que, tras la situación creada con la Sentencia 168-13 del TC, en la práctica sus consecuencias violatorias de derechos humanos están sin embargo abriendo la posibilidad de una nueva política migratoria dominicana, como respuesta a la difícil situación creada por esa decisión del TC. Hasta el momento de la sentencia, en la práctica la política migratoria dominicana se concentraba en las deportaciones masivas y periódicas, mediante las cuales desde el fin de los acuerdos de braceros en 1986 el gobierno Dominicano ha contralado la inmigración.

En función de ello, si el proceso de regularización se llevara a cabo y se ordenara el ingreso periódico de trabajadores migratorios en base a un canon institucional, estaríamos dando pasos firmes para la construcción de una política migratoria diferente. La misma demandaría de un esquema institucional más integrado que debe poner a funcionar todo un cuerpo de instituciones (Consejo Nacional de Migración, Cancillería, controles migratorios efectivos a través de mecanismos como CESFRONT, Instituto nacional de Migración, entre otros). Naturalmente, esto no sólo demandaría de Haití el ingreso documentado de sus nacionales a República Dominicana, obligaría también a enfrentar todo un cuerpo de sujetos delictivos que se benefician de la trata, la inmigración ilegal y en general el desorden en la frontera, con las consecuencias políticas que esto produciría en grupos de poder beneficiarios de la situación de irregularidad migratoria.

Nada de esto tiene que ver con sentencia alguna y debió hacerse al momento de la puesta en marcha de la ley de migración 285-04, pero la situación creada con la sentencia estimula esa nueva situación desde el momento en que el sistema internacional ha presionado al Estado dominicano a plantear que al aplicar la sentencia no recurrirá a deportaciones masivas. En ese contexto la sentencia ha puesto al desnudo al menos tres asuntos: 1) que, al contrario de lo que piensan los grupos conservadores, el control y ordenamiento de la inmigración no se producirá peleándose con Haití, o violando derechos a los descendientes de los inmigrantes, 2) que una política migratoria eficiente requiere de acuerdos políticos serios y de instituciones efectivas que produzca un ejercicio coherente de la gestión de gobierno en materia migratoria y 3) que toda acción en esta materia tiene consecuencias internacionales que obligan al Estado a respetar compromisos en este y otros ámbitos del sistema internacional, como es el de los derechos humanos.

La situación creada con la Sentencia 168-13 simplemente es la consecuencia de una cadena de decisiones erráticas indicativas del mal manejo de la cuestión migratoria por parte del Estado dominicano, decisiones que confunden las cuestiones de estricto orden migratorio con visiones neo nacionalistas que indican una equivocada vía para el país enfrentar los problemas del desarrollo y amenazan con regresiones autoritarias.

Sin embargo, las consecuencias de la sentencia y la situación que ha producido, más allá de la indicación del precario orden institucional del Estado dominicano en materia de derechos humanos que pone al desnudo, brinda una formidable oportunidad, pues: 1) obliga al país a enfrentar  en serio y prácticamente los compromisos del Estado con el orden internacional, no en su dimensión económica dado el caso, sino político y ciudadano en lo que respecta a los derechos humanos, 2) ha obligado al gobierno central a tomar las medidas que la administración anterior durante ocho años permanentemente evadió, movilizando a las instituciones estatales responsables de la política migratoria, 3) ha abierto un debate crudo y a la larga positivo en torno al tema de la inmigración y la condición en que han vivido miles de dominicanos durante décadas excluidos de derechos ciudadanos básicos en materia social y político/ciudadana, como es la situación de los dominicanos de ascendiente haitiano